國有企業建立外部董事制度研究、實施建議與操作要點（上篇）

國有企業建立外部董事制度研究、實施建議與操作要點（上篇）

本文將結合發展趨勢、政策要求、治理作用以及國內外相關案例，針對地方國有公共交通類企業的發展需求，對實施外部董事的必要性、可行性進行全面剖析并給出實操建議。

核心內容摘要：

上篇：根據上世紀九十年代以來中國相關制度發展與演進過程、國務院國資委最新要求以及外部董事的作用，分析實施的必要性。

中篇：在研究基礎上，討論對相關的制度文件修訂、人員選聘、權責劃分以及薪酬與考核方面提出實操性建議，以及外部董事治理模式在實施過程中對一些共性問題的應對。

下篇：根據國有公共交通類企業相關案例，分析在行業背景下實施外部董事制度的可行性。

一、國有企業外部董事制度的演進

1993年十一屆三中全會做出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，設立國企改革目標為建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。同年12月頒布中國第一部《公司法》。

1997年，中國證監會頒發的《上市公司章程指引》稱，“可以根據需要設立外部董事”并列舉了幾種避嫌情況。之后，2000年頒布的《上市公司治理指引（草案）》第十四條對上市公司的獨立董事占董事會比例做出明確規定，配合2001年證監會發布《上市公司建立外部董事制度指引》，一系統政策文件基本建立了上市公司相關的外部或獨立董事制度體系。

2004年頒布的《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法（試行）》為第一份由國資委發布的用以規范國有企業外部董事管理的法規文件，于兩年后發布的《中央企業全面風險管理指引》進一步明確，國有獨資公司、國有控股公司應建立外部董事或獨立董事過半數的董事會機構。自2006年中央企業出臺相關法規后，云南、山東、湖南、江西等省份省國資委紛紛出臺辦法以進行外部董事的規范化試點。

2015年關于國企改革的綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》中再次強調，“董事會外部董事應占多數”和需“進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道”。2017年《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出，到2020年國有全資、獨資公司需以全面建立外部董事占多數的董事會為目標。

此外，制度文件對于外部董事的管理進行了細化。如2017年印發并實行的《中央企業專職外部董事薪酬管理暫行辦法》對于外部董事基本薪酬水平、評價薪酬水平和任期激勵薪酬水平以及薪酬與考核結果的聯系進行了詳細規定。2021年12月最新發布的《國有企業公司章程制定管理辦法》第十條提出，國有獨資公司、國有全資公司應把“由出資人機構或相關股東推薦派出的外部董事人數超過董事會全體成員的半數”在公司章程中明確。

國務院國企改革領導小組辦公室于2022年3月30日召開的“完善公司治理機制、提升運轉質量效能”專題推進會上，國務院國資委副主任翁杰明提出，應提升國有企業董事會建設與運行質量，著重強調了各地方一級國有企業中需配齊、配強外部董事，盡快在當年上半年建立起外部董事制度體系，同時需在政策宣貫、工作引導、決策信息共享等方面為外部董事履行職責提供支持。

因此，國有企業建立、完善外部董事制度為大勢所趨、勢在必行之舉。同時，建立健全外部董事制度、建設外部董事占多數的董事會是黨和國家對國有企業的明確要求，是接下來必須要完成的任務。

二、外部董事的角色與作用

根據《2021中國上市公司獨立董事調研報告》，獨立董事或外部董事在53%的情況下是扮演咨詢者的角色，而作為監督者和決策者分別為29%、14%。訪談調研的內容顯示，其對公司事項的關注多數集中于風險與內控、審計與會計事務、社會責任履行、外部風險預期等。因此，外部董事在企業內的作用可大體分為四個方面：

（1）輔導決策：具備專業能力與經營的外部董事將為企業關于戰略規劃、內部控制、法律法務等方面提供專業意見；

（2）監控高層：外部董事可有效制衡執行董事，對企業高級、中級管理人員起到監督和控制作用；

（3）統籌兼顧：由于外部董事具備獨立性，其在公司面臨存在利益沖突的決策時能夠從全局出發，維護所有股東利益；

（4）改善治理：利用自身專業知識與獨立于公司運營的特殊地位，為公司的長遠發展提出建設性意見，優化公司運營與治理水平。

綜上，外部董事的建設將有利于優化公司的內部決策、強化對企業的管控和監督以及兼顧各利益相關方的權益。同時對于系統內進行調動的外部董事來講，可以提供一個相互了解、相互學習的機會，加強上級部門對下屬公司的認知、決策水平，為統籌兼顧、高瞻遠矚的管理人才創造更廣闊的發展機遇。

三、各地外部董事制度實行情況

早在1940年，美國頒布的《投資公司法》規定，公司至少40%的董事會成員必須獨立于公司運營。1977年紐約證券交易所設置的上市條件包含，董事會專門委員會的審計相關工作必須由外部董事負責執行。根據《華爾街時報》，截止2010年，獨立董事占據了全美66%的董事席位，標準普爾500公司的72%董事席位。

1993年，香港聯交所提出上市公司需配備外部董事的要求，規定董事會中獨立非執行董事的數量必須大于2名。其《創業板上市規則》聲明中明確，發行人在任何時候都應該確保董事會至少有兩名獨立非執行董事，必須成立成員超過兩人的審核委員會，確保多數成員為獨立董事且主席為獨立董事。

韓國證券交易所《有價證券上市規定》53條第一款稱，股票上市法人的外部董事需超過其董事會席位1/4比例，《證券交易法》191條規定法人的外部董事需超過董事會席位半數且不少于三人?！俄n國銀行法》第22條提出，至少選出不少于三位不從事董事會日常工作的董事且董事會占比不少于1/2。

正略咨詢對部分海外知名國有公司與非國有公司的相關數據中，外部董事占董事會席位的情況如下表所示：

由此可見，外部董事制度具有普遍適用性，且已成為世界范圍內國有、非國有企業完善公司治理、提升公司決策與監督質量的常規手段。

敬請期待：國有企業建立外部董事制度研究、實施建議與操作要點（中篇）